2026年3月7日上午，新解宁夏代表团召开会议。十五五全国人大代表、农用作家马慧娟就“统筹农用地布局优化“提出建议。地老（南方周末记者翟星理｜摄）

2026年3月7日上午，问题在全国人大会议中心第一会议室，新解宁夏代表团正在审查计划报告和草案、十五五预算报告和草案。农用

轮到马慧娟发言时，地老这位作家代表提起基层调研中常见的问题情形：不少地方耕地、林地、新解草地彼此交织，呈“插花式”散落——一块耕地边上可能是零星草地，再往前又接着一片未利用地。

现实里，土地难以成片，制度政策上却很难“挪一挪”。“农用地之间缺少双向甚至多向的流通机制。”马慧娟说。

几天前的3月4日，全国政协委员、山东省兰陵县代村党委书记王传喜在接受南方周末记者采访时谈到的，则是另一种紧迫感：保护耕地面临的突出问题是，一些地方耕地“非农化”“非粮化”抬头，本该用于种植粮食的耕地被改变了用途。

一个来自高原山地的“插花式”土地分布困局，一个来自产粮区的“非粮化”警报，在两会会场内外共同指向一项写入“十五五”规划纲要草案的举措：统筹农用地布局优化。

审查、讨论“十五五”规划纲要草案是2026年全国两会的重要议程。南方周末记者注意到，连续数日，会场内外，不少代表委员们就“十五五”期间面临的农用地布局以及统筹方案展开热议。

耕地被林地、园地挤压

从公开信息溯源，在中央层面，自然资源部2024年8月发布的文件中已提出“农用地布局优化”这一概念。

李登旺是中国社会科学院农村发展研究所土地经济研究室助理研究员。他对南方周末记者介绍，所谓统筹农用地布局优化，是以国土“三调”统一底图为基础，在守住耕地红线、严格占补平衡的约束下，统筹耕地与园、林、草、湿等农用地的空间关系，纠正林粮错配、治理碎片化与空间混杂，推动形成耕地集中连